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混合所有制改革:混合所有制改革成为城投公司转型重要途径

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发表时间:2019-07-05 15:09

混合所有制改革:混合所有制改革成为城投公司转型重要途径


城投公司的转型是当前的热门话题,要全面准确的理解这一问题,还是要从城投公司的两大属性来看,即“地方国资”和“企业”。其地方国资这一属性,决定了城投公司“服务城市发展、促进城市发展”的根本属性不会轻易改变;而从其企业属性来看,转型是必然和必要的,主要原因有四:一是城市发展的阶段发生实质改变,要求城投公司承担新的职责和角色;二是国资国企改革进入新的阶段,要求城投公司更好发挥国有资本的控制力、影响力;三是政府投融资体系经历了多次一刀切、一阵风后,理性回归到多主体多层次合作的再平衡上,城投公司在其中应发挥积极作用,特别是在“公公合作”和“公私合作”方面;四是企业发展的一般规律要求城投公司在经过高速增长期后,对企业发展的系统性、可持续性和效率进行质的提升,以使“灵魂跟上肉体”。


一、地方国企改革的主要战场-城投公司转型


回顾改革开放以来我国国资国企改革之路,基本上可以分为四个阶段,第一阶段,以推行承包经营责任制,转换企业经营机制等一系列放权让利为主要特征;第二阶段,以贯彻党的十四大、十四届三中全会和十五大精神为标志,以建立现代企业制度作为国企改革的方向和特征;第三阶段,以加强国资管理为特征,中央和地方都设立国资委,逐步实现国资的统一管理;第四阶段以十八届三中全会《关于全面深化改革重大问题的决定》为标志,国务院及有关部门相继出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》等1+N个文件,本阶段的国资改革我们认为主要解决国资应有的资本市场属性,赋予国有资本应有的流动性、收益性和平等性,以此激活国资的活力,并最终提高国资的控制力和影响力。

大部分城投公司成立于国资国企第三阶段改革之后,具有一定的“后发优势”,但也存在很多体制和机制上固有的问题。

当前国企改革是在央企和地方国企两个层面同时展开,这是在统一部署、认识一致的前提下,分级分层进行的探索。地方国企又分为省属和市属国企,本文讨论的主要是市属层面国企的改革,因为存在着分级分层的探索,所以我们认为地方国资在目标和原则明确的基础上,应该结合实际主动探索有效的国资国企改革路径和实现方式,而地方城投公司在数量和所占资产方面均达到市级国资国企的多数,所以南京卓远认为,城投公司的转型应成为市级国企改革的主战场,城投公司的转型也将成为整个国企改革的有益探索。


二、城投公司转型的实质—从“融资端”向“投资端”


基于城投公司在当前的语境下,总是被定义为“地方政府融资平台”,同时本轮国资国企改革的重要探索是赋予国有资本应有的市场属性,所以我们认为在本轮国资国企改革中,城投公司的改革探索,其实质就是“融资端”向“投资端”的转型,具体表现为:

从监管层面来看,从“管人管事管资产”向 “管资本”转变,组建资本投资运营层级,解决国资委运动员和裁判员的双重身份,做好国有资本的流动性和价值管理,流动性的表现就是资本在不同领域、行业和项目的进出,这主要是通过投资行为来实现的;

从业务布局来看,城投公司的业务布局在一开始并不是主动规划形成的,而是通过行政划转,“转任务为业务”来实现,而进入新的发展阶段后,可获得的存量资产在减少,获得成本在增加,在谋划和实施业务布局时,主要将通过投资的形式进行;

从业务组织和开展来看,城投公司以往是围绕“融资”来开展工作,从资产的获得、整合,资产的经营,财务报表的表现,组织架构的设计等,均为融资服务,包括其他的延伸业务,也只是融资服务的附属,而转型后,应该从投资项目的策划、获得、投资的全过程管理、资本的增值等方面开展,使投资成为牵引公司资源整合配置、组织架构设计的主导因素。


三、混合所有制改革的应有之意


准确理解混合所有制改革,我们认为应该从三个层面来阐述。

从宏观层面,中央对混改所提的高度,是我国基本经济制度的重要实现方式。我国的基本经济制度是公有制为主体,多种所有制经济共同发展。十八届三中全会公报指出,要积极发展混合所有制经济。“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式“。

从中观层面,“积极发展混合所有制经济,推动国有企业完善现代企业制度,支持非公有制经济健康发展。”“发展混合所有制经济是新形势下坚持公有制主体地位,增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择”。

从微观层面,混合所有制改革的探索是在产权角度对企业的重塑,使企业成为真正的市场竞争主体,具有根本性。产权结构决定企业的体制和机制,特别是制衡、有效的法人治理结构,进而决定了企业的经营活力和动力,影响企业的市场竞争能力和经营效率。


四、实现“融资端”向“投资端”转型的意义


从“融资端”向“投资端”转型,如果还是在原有的监管模式和治理体系中开展,是很难找到有效的动力机制的,因此我们需要寻找一个合适的突破口并形成持续的动力,而混改给了我们一个很好的探索视角。

从“融资端”向“投资端”转,首先要解决政府和城投公司的关系,解决国资监管部门与城投公司之间的关系,通过引入非公资本,发挥其制衡作用,促使所有股东真正行使权力,构建起以管资本的基础理念,解决好政府与城投公司的关系。

从“融资端”向“投资端”转,其次要解决好治理体制问题,混改是从产权角度对企业的重塑,使企业成为真正的市场竞争主体,通过引入非公成分,构建起真正有效的法人治理结构,有效约束行政干预,充分发挥董事会核心作用,解决好董事会、监事会和经营层的关系。

从“融资端”向“投资端”转,再次要解决经营机制问题,解决好投资效能问题,通过混改引入非公资本,充分发挥资本所具有的收益性特征,改变城投公司经营机制僵化和驱动不足的问题,创新市场化激励机制,改革薪酬绩效制度。  


当然,城投公司开展混合所有制改革的实务还是相当复杂的,按照国资分类改革来看,城投公司很大比例都是属于综合类,因此在开展混改时,必须考虑整体与局部、存量与增量、股比设置、员工持股、定价方式等系列问题。